Pour une transformation massive des logements

Rappelons à ce propos quelques données basiques qui montrent sans ambiguïté l’urgence à agir.

Nous vivons plus vieux. Le nombre de personnes âgées, souvent seules, s’accroît. La demande de logements adaptés (pas trop grands, accessibles, équipés pour pallier la perte d’autonomie) ou médicalisés, situés en centre-ville, augmente. L’actualité et, surtout, les derniers chiffres en matière de démographie mettent en lumière la nécessité de trouver des solutions pour loger les séniors principalement à domicile. En France, les baby-boomers nés en 1945 auront 85 ans en 2030. La tranche des 75-84 ans va enregistrer entre 2020 et 2030 une croissance inédite, de 49 %, passant de 4,1 millions à 6,1 millions de personnes[1].

En outre, nos logements contribuent au réchauffement de la planète. En France, ils représentent près de la moitié de notre consommation d’énergie et émettent environ 25 % des gaz à effet de serre responsables du changement climatique. Diminuer ces impacts nécessite de limiter les besoins en chauffage, climatisation et électricité des logements, en mettant en œuvre une architecture bioclimatique, des constructions autonomes en énergie et bien isolées, dotées d’équipements sobres et ultra-performants, et en recourant de façon systématique aux énergies renouvelables et à des procédés constructifs innovants. Alors que plus de 90 % des immeubles de 2050 sont déjà bâtis, leur rénovation a une forte influence sur le climat.

Ajoutons à ce constat[2] qu’un logement sur six peut être qualifié de « passoire thermique », ce qui correspond aux étiquettes F et G des Diagnostics de performance énergétique (DPE), soit 4,8 millions de résidences principales sur un parc de 29,7 millions. Si l’on se réfère à la loi « Climat et Résilience » promulguée le 22 août 2021, qui a durci les exigences en la matière, ces chiffres sont encore plus élevés. De surcroît, la nécessaire rénovation énergétique ne concerne pas uniquement les passoires thermiques puisque, en 2018, alors que ne s’appliquaient pas encore les nouvelles règles de détermination des classes de diagnostic, seuls 2 millions de logements relevaient des classes A et B[3]. L’immense majorité des propriétés, soit environ 23 millions de logements[4], sont donc concernées. Selon les chiffres généralement admis, rénover un appartement pour qu’il atteigne une performance énergétique réglementaire suppose un investissement minimum de 15 000 à 20 000 euros, cette somme étant au moins doublée pour une maison. Ainsi, la rénovation de l’ensemble des logements concernés, pour un coût unitaire moyen de 30 000 euros, implique une dépense globale de 690 milliards d’euros, somme considérable au regard des chiffres du bâtiment en France ou, simplement, des 2 milliards d’aide annuels annoncés dans le cadre du dispositif « MaPrimeRenov ». Ces éléments interrogent quant à la capacité des propriétaires individuels et des copropriétaires d’entreprendre des travaux de performance énergétique.

Enfin, il convient de citer le dernier rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), en date du 28 février 2022, qui alerte sur l’augmentation de l’exposition aux risques des villes, où vit la moitié de la population mondiale. Parmi les principales menaces, les experts mettent l’accent sur le « stress de chaleur » – quand la température extérieure dépasse ce que le corps humain peut supporter. Les conditions climatiques extrêmes ont des impacts « irréversibles ». Ce rapport précise donc que l’adaptation au changement climatique dans les zones urbaines est essentielle pour la santé et le bien-être de la majorité de la population mondiale. Il préconise de fixer des normes d’efficacité pour les bâtiments et de repenser l’urbanisme, en aménageant par exemple des zones piétonnes afin d’augmenter l’efficience des mesures d’adaptation. Il considère également que des solutions comme la plantation d’arbres, la réalisation de toits végétalisés et de parcs, permettant d’absorber l’excès d’eau en cas de fortes pluies, sont bénéfiques pour la santé si elles sont mises en place à grande échelle.

Chaque fois que notre pays a été confronté dans son histoire à une crise du logement, il s’est agi pour elle de construire ou de démolir et reconstruire. Tout notre arsenal juridique a d’ailleurs été élaboré en ce sens. Chacune des lois, même récentes, a mis en place des dispositifs visant à réaliser rapidement et le plus possible de logements qui, dans les dernières décennies, devaient également répondre aux nouvelles normes environnementales. 

Ces chiffres et données mis bout à bout révèlent une situation d’une gravité vertigineuse. La France n’a probablement pas fait face à un tel défi en termes de logements depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Force est de constater que ce défi sera bien plus compliqué à relever qu’il ne l’a jamais été. Chaque fois que notre pays a été confronté dans son histoire à une crise du logement, il s’est agi pour elle de construire ou de démolir et reconstruire. Tout notre arsenal juridique a d’ailleurs été élaboré en ce sens. Chacune des lois, même récentes, a mis en place des dispositifs visant à réaliser rapidement et le plus possible de logements qui, dans les dernières décennies, devaient également répondre aux nouvelles normes environnementales.

Cependant, le principal intéressé aujourd’hui, à savoir le bâti existant, est très peu concerné par les textes récents. Certes, la loi « Climat et Résilience » a introduit de nombreuses mesures incitatives en matière de rénovation énergétique, en particulier des obligations de rénovation indirectes. Ainsi, en cas de vente d’un logement, les nouveaux diagnostics et audits demandés conduiront les acquéreurs à négocier le prix en fonction des travaux à réaliser. À cet égard, le gouvernement envisage de créer, à l’intention des propriétaires, un prêt qui serait remboursable au moment de la vente. Si ce prêt permettrait effectivement de financer les travaux, ceux-ci ne seraient finalement supportés que par les seuls vendeurs[5]. Par ailleurs, ce système n’est viable que si le coût des travaux n’engendre pas une moins-value pour le propriétaire vendeur au regard de son acquisition d’origine. Dans le même ordre, les logements appartenant à la classe G sont considérés comme non décents et interdits à la location à compter du 1^er janvier 2025, ceux des classes F et G à compter du 1^er janvier 2028, et ceux des classes E, F et G à partir du 1^er janvier 2034.

Le système d’incitation/obligation tel qu’il existe pour la rénovation énergétique n’est toutefois pas la solution qui permettra une transformation massive des logements existants pour tenir compte du réchauffement climatique et de la transition démographique dans des délais réduits, d’autant que ce système ne concerne qu’une partie des cas.

Opérer cette transformation massive implique de surmonter deux difficultés majeures et inédites. D’une part, la masse à traiter dans un temps très rapide et sa diversité sont sans commune mesure avec ce à quoi nous avons été confrontés par le passé, et ceci à l’échelle de l’ensemble de notre territoire. D’autre part, le fait que les premiers acteurs concernés par cette transformation ne sont pas les seuls acteurs classiques professionnels de l’immobilier – collectivités locales, aménageurs, promoteurs, investisseurs et bailleurs sociaux –, mais l’ensemble des propriétaires de logements, donc majoritairement des particuliers, rend la tâche beaucoup plus complexe.

Quelles que soient les hypothèses, les chiffres sont là, les conséquences annoncées inexorables. Nous n’avons donc pas le choix : il faut transformer massivement et urgemment les logements. Afin de tenir compte des principaux intéressés, à savoir les particuliers, il est nécessaire d’adapter notre appareil législatif aux enjeux qui sont les nôtres. Ce vaste chantier aura notamment pour objets de
_créer un droit de l’urbanisme, de la construction et de l’immobilier pensé pour la réhabilitation ;
_créer un droit de la propriété et de la copropriété plus coopératif et permettant de changer d’échelle ;
_créer un droit de l’aménagement qui rende opérationnelle et massive la transformation de l’existant.

Repartir d’une feuille blanche, c’est un exercice que le législateur français a oublié depuis au moins un demi-siècle. Il faut en effet aujourd’hui légiférer toujours plus vite, à coups d’annonces politiques et souvent pour satisfaire tel ou tel.

Nous ne listerons pas ici tout ce qui est à reprendre, mais donnerons quelques exemples révélateurs de l’ampleur de la tâche, car il faut apprendre à penser autrement.

1. Le droit de l’urbanisme que nous connaissons date de la fin des années 1960. Il concerne essentiellement les constructions nouvelles, tandis que les travaux sur l’existant sont essentiellement régis par la jurisprudence Sekler[6] de 1988, ayant conduit le Conseil d’État à prendre l’arrêt suivant : « La circonstance qu’une construction existante n’est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d’un plan d’occupation des sols régulièrement approuvé ne s’oppose pas, en l’absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d’un permis de construire s’il s’agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l’immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions[7]. » Aux termes de cet arrêt, le Conseil d’État distingue deux hypothèses : soit le Plan local d’urbanisme (PLU) a prévu un régime spécifique pour les constructions existantes non conformes à la réglementation d’urbanisme, soit les seuls travaux étrangers aux règles méconnues ou améliorant la conformité de la construction à ces règles sont autorisés. En pratique, la plupart des PLU renvoient aux seuls termes de l’arrêt Sekler ; peu d’entre eux se sont saisis de la possibilité donnée par le Conseil d’État et, s’ils l’ont fait, c’est très largement à la marge. Force est de constater à cet égard que les dispositions du Code de l’urbanisme sur le contenu des PLU ont été conçues à l’origine pour régir la construction nouvelle et non la réhabilitation.

Par ailleurs, le droit de l’urbanisme est essentiellement fondé pour que les règles soient appliquées sur l’unité foncière[8]. Ce qui a de moins en moins de sens et peut s’avérer contreproductif. L’urbanisme des villes doit pouvoir être pensé à l’échelle de l’îlot ou du quartier pour mutualiser et optimiser les actions quand c’est nécessaire[9].

Comme pour le droit de l’urbanisme, les outils principaux du droit immobilier et de la construction concernent la construction nouvelle. Il n’y a eu jusqu’à présent aucune réflexion de fond quant aux contrats que les promoteurs pourraient proposer aux particuliers en vue de rénover leurs logements de manière globale, à l’échelle d’un îlot. De plus, les normes de construction n’ont pas encore su se réinventer pour s’adapter à l’existant.

2. Massifier la transformation nécessite que les professionnels de l’immobilier et les industriels de la construction s’y intéressent et décident d’investir dans ce domaine. Il faut pour ce faire que les travaux, actions et solutions soient pensés à l’échelle de l’îlot ou du quartier, alors que la transformation de l’existant est encore largement envisagée à l’échelle de la propriété ou de la copropriété. La nécessité du changement d’échelle répond également à l’intérêt des propriétaires des différents immeubles d’un quartier, qui pourront ainsi mettre leurs ressources en commun pour organiser un projet mutualisé. Par exemple, quand il faut engager des travaux lourds d’entretien, cette communauté d’intérêt s’impose à eux pour la conservation des immeubles et l’obtention d’économies de charges ; il en est de même lorsque la cohérence technique ou architecturale favorise la recherche d’une solution commune, ou lorsque divers liens préexistent entre eux (espaces partagés, etc.). La mutualisation des besoins pour la mise en œuvre de travaux de transformation permet de bénéficier d’un suivi administratif centralisé, ou de faire des économies d’échelle (achats, fournitures, gestion des déchets). La mutualisation des services, telle qu’une conciergerie partagée, en associant l’ensemble des utilisateurs d’un quartier – propriétaires, locataires, occupants –, permet de diminuer les charges des immeubles en centralisant les interventions, de dynamiser les activités locales, d’encourager les échanges entre les habitants et d’améliorer la qualité de vie des utilisateurs. Enfin, les ressources de chacun peuvent être mutualisées (espaces en déshérence, jardins, terrasses collectives entre plots d’immeubles, salles communes à louer…) afin de répondre plus globalement aux nouveaux enjeux environnementaux et sociétaux.

L’échelle d’action est déterminante dans notre capacité à transformer de manière globale l’existant[10]. Ceci nécessite donc de revoir substantiellement nos modes de faire. Il faut inventer des systèmes de coopération entre propriétaires et copropriétaires sur le modèle des cours communes par exemple. Il faut mettre en place des nouveaux systèmes de gestion de projet ou des nouvelles structures de gouvernance qui permettent de transcender les seules propriétés.

3. Enfin, la massification de la transformation de l’existant nécessite la présence d’un chef d’orchestre. La génération spontanée de propriétaires qui décident collectivement et de manière coordonnée de faire ensemble n’existe pas. Il est fondamental que cette transformation soit impulsée, encadrée, coordonnée par les villes et des acteurs ad hoc, disposant des outils et de l’expertise appropriés.

C’est l’aménagement urbain de demain.

Or, l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, qui définit les objectifs de l’aménagement, prévoit que « les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser ». Ce texte, bien que modifié par la loi « Climat et Résilience », est loin de répondre aux enjeux auxquels nous sommes confrontés. Il en est de même de tous les outils de l’aménagement, essentiellement conçus à la fin des années 1960 pour réaliser des opérations sur des terrains nus à bâtir.

Repenser l’aménagement sur l’existant, c’est mettre en place une gouvernance adaptée, des acteurs compétents, de nouveaux outils opérationnels et, surtout, trouver une nouvelle économie. C’est incroyablement ambitieux et exigeant mais c’est essentiel !

La transformation massive de notre droit est fondamentale mais ne suffira pas. Il faudra également faire évoluer les comportements tant des professionnels de l’immobilier que des propriétaires particuliers[11].

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1. Luc Broussy, « Nous vieillirons ensemble… » 80 propositions pour un nouveau pacte entre générations. Rapport interministériel sur l’adaptation des logements des villes, des mobilités et des territoires à la transition démographique, mai 2021 ; voir notamment le chap. 1 : « Un logement adapté : la condition pour vieillir “chez soi” ».
2. Ces éléments sont issus de l’étude très complète de Hugues Périnet-Marquet, « Diagnostics et audits énergétiques après la loi climat et résilience », Construction – Urbanisme, no 10, octobre 2021, étude 9.
3. Commissariat général au développement durable, Service des données et études statistiques, Le Parc de logements par classe de consommation énergétique. Document de travail no 49, septembre 2020.
4. Appartenant aux classes énergétiques D à G?
5. Voir H. Périnet-Marquet, « Diagnostics et audits énergétiques après la loi climat et résilience », op. cit.
6. Conseil d’État, Section du 27 mai 1988, Sekler, no 79350 ; voir également Étienne Fatôme, « Les règles d’urbanisme de fond relatives aux travaux sur existants », Revue de droit immobilier – RDI, no 4, 2000, p. 429.
7. Élise Carpentier et Michèle Raunet, « Les travaux sur construction existante en droit de l’urbanisme », Annales des loyers, no 7-8, juillet-août 2021, p. 25.
8. Îlot d’un seul tenant composé d’une ou de plusieurs parcelles appartenant à un même propriétaire ou à la même indivision.
9. Voir en ce sens Apur, Grammaire pour une ville neutre en carbone et résiliente. Observatoire de la ville durable Paris, avril 2019.
10. Partant notamment de ce constat, la Ville de Paris a associé, dès 2016, différents partenaires pour engager une réflexion sur l’évolution des modes de conception, de réalisation et de suivi des projets immobiliers. La mission « Ville intelligente et durable » a ainsi rassemblé différents acteurs de l’immobilier, dont le groupe Icade, dans le cadre d’un comité ad hoc associant l’étude Cheuvreux, la Caisse des dépôts, Paris Habitat, Foncia IPM, Efficacity et l’Agence parisienne du climat. Ce groupe de travail a émis des hypothèses/formulé des recommandations sur le type de gouvernance qu’il convient aujourd’hui de mettre en place pour répondre aux nouvelles préoccupations, et ce tout au long de la vie de l’immeuble.
11. Voir à ce sujet Manifeste pour la création d’un Groupe international pour l’évolution du comportement (https://gieco-ipbc.org/fr/).

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Michèle Raunet
Michèle Raunet, notaire associée, co-dirige le pôle Développement Immobilier de l’étude Cheuvreux et a développé, avec ses équipes, des savoir-faire spécifiques dans le domaine du droit immobilier, de l’aménagement urbain, le droit du logement social, le droit des propriétés publiques et de la commande publique. Michèle Raunet anime également la réflexion juridique, le knowledge management et la recherche et développement au sein de l’Étude et dirige le comité scientifique. En 2019, elle a été nommée Membre du Conseil Scientifique du GRIDAUH et Maître de conférence à l’université d’Aix Marseille.